محمدصادق دانشجو
فروردین 1404
چکیده
توسعهنیافتگی در جمهوری اسلامی ایران بهعنوان یکی از چالشهای دیرینه کشور، ناشی از مجموعهای از عوامل درونی، ساختاری و فرهنگی است. این مقاله تلاش دارد تا با نگاهی تحلیلی به بررسی چهار عامل اصلی در توسعهنیافتگی ایران بپردازد: فرهنگ سیاسی و اجتماعی، شکاف میان دولت و جامعه، ناکامی در برنامهریزی توسعهای، و رقابتهای حزبی و جناحی که منجر به فقدان وفاق نخبگان شده است. بر اساس تحلیلهای کیفی و استفاده از منابع معتبر داخلی و خارجی، این مقاله نشان میدهد که توسعهنیافتگی در ایران بیشتر از آنکه محصول عوامل بیرونی باشد، ریشه در بحرانهای درونی ساختاری و فرهنگی دارد. در نتیجه، برای عبور از این وضعیت نیاز به اصلاحات بنیادین در ساختار حکمرانی، ارتقای فرهنگ سیاسی مشارکتی، و شکلگیری اجماع نخبگان است. این مقاله پیشنهاداتی در راستای بازسازی نهادها، گسترش مشارکت عمومی و ایجاد فضای گفتوگوی نخبگانی برای توسعه پایدار ایران ارائه میدهد.
مقدمه
توسعهنیافتگی ایران، پدیدهای پیچیده و چندلایه است که ریشههای آن را نمیتوان صرفاً در محدودیتهای اقتصادی یا فشارهای بینالمللی جستوجو کرد. هرچند تحریمها، بحرانهای منطقهای، و چالشهای سیاست خارجی نقش غیرقابل انکاری در تضعیف ظرفیتهای اقتصادی و فنی کشور ایفا کردهاند، اما تمرکز انحصاری بر این عوامل، تحلیلی تقلیلگرایانه از مسئله توسعهنیافتگی ارائه میدهد. آنچه کمتر مورد توجه قرار گرفته، نقش ساختارهای درونی، فرهنگ سیاسی، و دینامیکهای قدرت در بازتولید چرخه ناکارآمدی، بیاعتمادی و عدم انسجام در سیاستگذاری توسعهمحور است. این مقاله با تمرکز بر دلایل درونزای توسعهنیافتگی، میکوشد تحلیلی منسجم و مبتنی بر نظریههای علوم سیاسی و توسعه ارائه دهد.
ایران از منظر منابع طبیعی، موقعیت ژئوپلیتیک، ظرفیتهای انسانی، و پیشینه تمدنی، یکی از کشورهای برخوردار منطقه به شمار میآید. اما شاخصهای کلیدی توسعه، از جمله کیفیت نهادهای حکمرانی، مشارکت سیاسی، عدالت اجتماعی، بهرهوری اقتصادی، و سرمایه اجتماعی، همچنان در سطحی ناپایدار و نامتوازن قرار دارند. ناکامی در تحقق اهداف برنامههای توسعهای، افزایش فاصله میان نخبگان و تودهها، ضعف نهادهای مدنی، و فرسایش مشروعیت نهادهای رسمی، نشاندهنده وجود موانعی ریشهدار و ساختاری است که توسعه را نهتنها به تأخیر انداخته، بلکه آن را به فرآیندی ناکارآمد و ناپایدار بدل کرده است.
بسیاری از نظریهپردازان توسعه بر این باورند که توسعه فرآیندی صرفاً اقتصادی یا فنی نیست، بلکه نیازمند زیرساختهای نهادی، فرهنگی و اجتماعی عمیقی است که بتواند فرآیند نوسازی را از درون جامعه تغذیه کند. در این چارچوب، نهادهایی که در ساخت قدرت، تولید سیاست و تنظیم روابط دولت و جامعه نقش دارند، اهمیت مضاعفی پیدا میکنند. بر همین اساس، سؤال اصلی این مقاله آن است که چه عوامل داخلی و ساختاری، مانع از شکلگیری یک مسیر باثبات و کارآمد توسعه در ایران شدهاند؟ و آیا میتوان با بازسازی نهادها و بازتعریف فرهنگ سیاسی، راهی بهسوی خروج از بنبست توسعهنیافتگی گشود؟
پاسخ به این پرسشها نیازمند نگاهی چندبُعدی و بینرشتهای است. در این مقاله چهار متغیر کلیدی بهعنوان موانع داخلی توسعهنیافتگی بررسی میشوند: (1) فرهنگ سیاسی مسلط بر جامعه و حاکمیت، که مشارکت را محدود و اعتماد عمومی را تضعیف کرده است؛ (2) شکاف عمیق و مزمن میان دولت و جامعه، که موجب انزوای سیاستگذاران و بیاعتنایی عمومی شده است؛ (3) ناکارآمدی برنامههای پنجگانه توسعه پس از انقلاب که بیانگر عدم تحقق اهداف، عدم انسجام نهادی، و فقدان ارزیابی و اجرای مؤثر هستند؛ و (4) قطبیسازی فضای سیاسی کشور و رقابتهای فرساینده میان جناحهای اصلاحطلب و اصولگرا، که مانع شکلگیری اجماع نخبگانی برای پیشبرد پروژههای توسعهای شدهاند.
بررسی این چهار عامل، به ما امکان میدهد تا از تحلیلهای سطحی و بیرونی فاصله بگیریم و به فهم عمیقتری از ساختارهای درونی بازدارنده توسعه برسیم. تحلیل مقاله مبتنی بر منابع نظری معتبر، مطالعات داخلی و دادههای تجربی موجود است و تلاش دارد تا با زبانی تحلیلی، راهی برای عبور از بنبست موجود پیشنهاد دهد. در نهایت، این مقاله بر این پیشفرض استوار است که توسعهیافتگی بدون بازسازی سیاسی، تغییر در فرهنگ قدرت، و اصلاح رابطه دولت-ملت، نه ممکن است و نه پایدار.
پیشینه نظری و مطالعاتی
الف) پیشینه نظری: رویکردهای نظری به توسعه و موانع آن
مفهوم توسعه در علوم سیاسی و اقتصاد سیاسی، مفهومی چندوجهی است که نمیتوان آن را صرفاً با رشد اقتصادی یا افزایش تولید ناخالص داخلی سنجید. نظریهپردازان مختلفی از نیمه قرن بیستم به بعد، کوشیدهاند تصویری جامعتر از توسعه ارائه دهند که شامل ابعاد نهادی، فرهنگی، سیاسی و اجتماعی نیز باشد. در این بخش، مهمترین رویکردهای نظری تأثیرگذار در تحلیل توسعهنیافتگی بررسی میشوند.
یکی از اولین چارچوبهای مفهومی، نظریه نوسازی (Modernization Theory) بود که در دهههای ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ توسط نظریهپردازانی مانند دانیل لرنر، والت روستو و تالبوت پارسونز مطرح شد. این نظریه توسعه را فرآیندی خطی و مرحلهمند از سنت به مدرنیته میدانست که از غرب الگوبرداری میکرد. روستو در اثر مشهور خود، «مراحل رشد اقتصادی»، توسعه را در پنج مرحله از جامعه سنتی تا مصرف انبوه ترسیم کرد. گرچه این دیدگاه در دهههای بعد بهدلیل سادهانگاری و بیتوجهی به زمینههای فرهنگی و تاریخی کشورها مورد نقد قرار گرفت، اما همچنان بر سیاستگذاری در بسیاری از کشورهای در حال توسعه تأثیرگذار بود.
در برابر نظریه نوسازی، نظریه وابستگی (Dependency Theory) مطرح شد که از دل تجربه تاریخی آمریکای لاتین بیرون آمد. اندیشمندانی مانند آندره گوندر فرانک و فرناندو هنریکه کاردوسو معتقد بودند که توسعهنیافتگی در کشورهای جنوب، نه یک وضعیت «پیشاتوسعه»، بلکه نتیجه مستقیم ارتباطات نابرابر با کشورهای سرمایهداری پیشرفته است. از منظر آنها، ساختار اقتصاد جهانی، با وابسته نگهداشتن کشورهای پیرامونی، مانع از شکلگیری توسعه مستقل در آنها میشود.
در ادامه، نظریههای نهادگرایی جدید (New Institutionalism)، از جمله آثار داگلاس نورث، تأکید ویژهای بر نقش نهادهای رسمی و غیررسمی در شکلگیری توسعه یافتند. نورث استدلال میکرد که نهادهای پایدار، پیشبینیپذیر، و مبتنی بر قانون، بستر اصلی توسعه اقتصادی و سیاسی هستند. فقدان نهادهای کارآمد، به عدم شفافیت، فساد، نااطمینانی و در نهایت عقبماندگی منجر میشود. از همین منظر، کشورهای توسعهنیافته معمولاً فاقد نهادهای تنظیمگرِ مستقل و کارآمد هستند.
فرانسیس فوکویاما نیز در آثار خود، بهویژه در کتاب «ریشههای نظم سیاسی»، بر ترکیب سه عنصر کلیدی برای توسعه تأکید میکند: دولت قوی، حاکمیت قانون، و پاسخگویی دموکراتیک. از نظر او، توسعهیافتگی بدون این سه مؤلفه، در نهایت به حکمرانی ضعیف و بیثباتی منجر خواهد شد. همچنین نظریههایی مانند «سرمایه اجتماعی» (Putnam, Fukuyama) نیز بر اهمیت شبکههای اعتماد، مشارکت مدنی و همکاری درونگروهی تأکید میکنند که در صورت فقدان، دولت و جامعه در تقابل و واگرایی قرار میگیرند.
آمارتیا سن در نظریه «توسعه بهمثابه آزادی» دیدگاهی انسانیتر ارائه میدهد. او توسعه را معادل افزایش قابلیتها و آزادیهای انسانی میداند، نه صرفاً رشد اقتصادی. بر این اساس، توسعهیافتگی با گسترش آزادیهای مدنی، آموزش، سلامت و عدالت اجتماعی درهمتنیده است.
در مجموع، ادبیات نظری توسعه از چارچوبهای تکعلّتی به سمت دیدگاههای پیچیدهتر و چندبُعدی حرکت کرده است. این مقاله، با تکیه بر سنت نهادگرایانه، تحلیل توسعهنیافتگی در ایران را بر اساس تعامل فرهنگ سیاسی، نهادهای ناکارآمد، و بیثباتی سیاستگذاری دنبال میکند.
ب) مطالعات داخلی درباره توسعهنیافتگی در ایران
در ادبیات فارسی، اندیشمندان متعددی به آسیبشناسی موانع توسعه در ایران پرداختهاند. از جمله برجستهترین آنها دکتر محمود سریعالقلم است که در کتابهایی چون عقلانیت و توسعهنیافتگی ایران و مبانی توسعهنیافتگی ایران، به نبود عقلانیت سیاسی، ضعف نهادسازی، و غلبه سیاستزدگی بر برنامهریزی توسعهای پرداخته است. او با تأکید بر جایگاه نهادهای غیرشخصی، معتقد است که بدون تحول در نظام تصمیمگیری، توسعه امکانپذیر نیست.
مصطفی ملکیان نیز از منظری فرهنگی و اخلاقی، ضعف تفکر انتقادی، بیاعتمادی تاریخی، و استبداد سنتی را عوامل بازدارنده توسعه در ایران میداند. از نظر او، بدون تحول در بنیانهای فکری و اخلاقی جامعه، هیچ تغییر ساختاری پایداری ممکن نیست. در همین راستا، عمادالدین باقی نیز نقش فرهنگ عمومی، خرافهگرایی و عدم نهادینهشدن دموکراسی را در تداوم توسعهنیافتگی بررسی کرده است.
در سطح سیاستگذاری، نهادهایی چون مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و سازمان برنامه و بودجه کشور، بارها در گزارشهای تحلیلی خود به ضعف در پیوست فرهنگی، نبود ارزیابی اثربخش، و ناپایداری برنامههای توسعهای اشاره کردهاند. پژوهشگرانی مانند فرشاد مؤمنی، حسین راغفر و مسعود نیلی نیز در آثار دانشگاهی و تحلیلهای اقتصادی خود، از منظر اقتصاد سیاسی، رابطه قدرت و ثروت را در ایران بهعنوان عاملی بازدارنده در مسیر توسعه بررسی کردهاند.
با وجود این تلاشها، ادبیات داخلی در اغلب موارد بهصورت مجزا به هریک از موانع توسعه پرداخته است. بررسی تلفیقی و همزمان فرهنگ سیاسی، ساختار نهادی، شکاف دولت-ملت، و فضای حزبی کشور، کمتر مورد توجه بوده است. این مقاله با هدف پر کردن همین خلأ، سعی دارد تحلیلی کلنگر و منسجم ارائه دهد که هم به بنیانهای نظری وفادار باشد و هم از دادههای تجربی و تجربه زیسته بهره گیرد.
چارچوب نظری و مفاهیم کلیدی
تحلیل علمی توسعهنیافتگی در هر جامعهای نیازمند چارچوبی نظری است که بتواند پدیدههای سیاسی، نهادی و فرهنگی را به شیوهای نظاممند تبیین کند. در این مقاله، چارچوب نظری تلفیقی بر مبنای سنت نهادگرایی تاریخی (Historical Institutionalism)، نظریه فرهنگ سیاسی، و مفهوم شکاف دولت-ملت بنا شده است. این چارچوب به ما امکان میدهد تا توسعهنیافتگی را نه صرفاً در قالب عدم رشد اقتصادی یا مشکلات مدیریتی، بلکه در بستر تعاملات تاریخی میان نهادهای رسمی، الگوهای رفتاری و ساختار قدرت تحلیل کنیم.
- فرهنگ سیاسی
فرهنگ سیاسی مفهومی کلیدی در تحلیل رفتار سیاسی جامعه و رابطه آن با نهادهای قدرت است. این اصطلاح نخستینبار در آثار گابریل آلموند و سیدنی وربا (The Civic Culture, 1963) وارد ادبیات علوم سیاسی شد. آنها فرهنگ سیاسی را بهعنوان مجموعهای از نگرشها، ارزشها و باورهای مردم نسبت به سیاست، حکومت و نهادهای عمومی تعریف کردند. فرهنگ سیاسی میتواند فعال (مشارکتی)، منفعل (تبعی) یا بیتفاوت (بیربط) باشد و هر جامعهای بسته به تاریخ سیاسی، سطح آموزش، و تجربه حکومتداری خود، یکی از این الگوها را بازتاب دهد.
در ایران، فرهنگ سیاسی اغلب با بیاعتمادی به قدرت، گرایش به رفتارهای دورزننده، تضعیف مشارکت داوطلبانه و وابستگی به دولت شکل گرفته است. بهعبارت دیگر، مشارکت سیاسی در جامعه ایرانی بیشتر مناسکی، مقطعی و واکنشی است تا آگاهانه، ساختاری و نهادینه. این الگو نهتنها بر رابطه دولت و مردم تأثیر گذاشته، بلکه امکان مطالبهگری مؤثر، ایجاد نهادهای مستقل، و شکلگیری دیالوگ میان دولت و ملت را نیز تضعیف کرده است.
- شکاف دولت و جامعه
یکی از مفاهیم کلیدی در تحلیل توسعهنیافتگی در ایران، شکاف دولت-ملت یا شکاف دولت-جامعه است. این شکاف به فاصله نهادی، روانی، و اجتماعی میان ساختارهای رسمی حکومت و بدنه جامعه اشاره دارد. در جوامعی که دولتها پاسخگو، شفاف و برآمده از جامعه هستند، این شکاف حداقلی است. اما در شرایطی که دولت فاقد پشتوانه اجتماعی، غیرپاسخگو یا ایدئولوژیک باشد، این شکاف عمیق میشود و منجر به انزوا، بیاعتمادی، و واگرایی شدید میان سیاستگذاران و مردم میشود.
در ایران، دولتها عمدتاً برآمده از فرآیندهای رقابتی محدود یا انتخاباتی کنترلشده بودهاند و جامعه مدنی نیز بهدلیل محدودیتهای ساختاری، نتوانسته است نقش میانجی مؤثر ایفا کند. در نتیجه، نهادهای حکومتی اغلب بیشتر درونگرا و غیراجتماعی عمل کردهاند و تعامل با جامعه در قالب کنترل، ارشاد یا بسیج سیاسی تعریف شده است. این وضعیت موجب کاهش سرمایه اجتماعی، افت مشارکت داوطلبانه و بیاعتمادی مزمن شده است.
- نظریه نهادگرایی تاریخی
نهادگرایی تاریخی (Historical Institutionalism) از دهه ۱۹۸۰ در واکنش به رویکردهای کارکردگرایانه و رفتارگرایانه رشد یافت. این رویکرد تأکید میکند که نهادهای سیاسی و اقتصادی، محصول فرآیندهای تاریخی بلندمدت هستند و رفتار کنشگران سیاسی در چارچوب قواعد نهادی شکل میگیرد. در این رویکرد، «وابستگی به مسیر» (Path Dependence) یک اصل کلیدی است: یعنی انتخابهای نهادی گذشته، گزینههای کنونی را محدود کرده و امکان اصلاحات ساختاری را دشوار میکنند.
در چارچوب این مقاله، از نهادگرایی تاریخی برای تحلیل پیوند میان فرهنگ سیاسی و ساختار قدرت استفاده میشود. مثلاً نهادینهنشدن مشارکت داوطلبانه در ایران را نمیتوان صرفاً ناشی از ضعف آموزش یا عملکرد بد دولت دانست، بلکه باید آن را در تداوم تاریخی استبداد، سرکوب جامعه مدنی، و نگاه ابزاری به مردم بررسی کرد. همچنین عملکرد نهادهای برنامهریزی توسعهای نیز باید در بستر تاریخی تعامل دولت و جامعه تحلیل شود.
- منازعه نخبگان و فقدان وفاق
توسعه نیازمند نوعی اجماع حداقلی در سطح نخبگان سیاسی، علمی و فرهنگی است. فقدان وفاق، موجب بیثباتی در سیاستگذاری، تضاد منافع، و حاکم شدن نگاه کوتاهمدت میشود. در جوامعی که رقابت سیاسی ساختاریافته و مشروع است، اختلاف نظر میان نخبگان میتواند سازنده باشد. اما در شرایطی که قطبیسازی، تخریب متقابل و حذف رقیب به استراتژی مسلط تبدیل شود، هیچ سیاست توسعهمحوری نمیتواند به ثبات برسد.
در ایران، دوگانهسازی میان «خودی» و «غیرخودی»، و برخورد ایدئولوژیک با تخصص و سیاستگذاری، موجب شده تا سیاست توسعه به پروژهای جناحی بدل شود. هر جناح در دوره خود، نهادهای تصمیمگیری را در انحصار میگیرد و سیاستهای دولت پیشین را بیاعتبار میسازد. این چرخشهای مکرر و فقدان پیوستگی در سیاستگذاری، یکی از مهمترین دلایل ناکامی برنامههای توسعهای در ایران بوده است.
- سرمایه اجتماعی و اعتماد نهادی
یکی دیگر از مفاهیم کلیدی در فهم توسعهنیافتگی، سرمایه اجتماعی است. بر اساس تعریف رابرت پاتنام، سرمایه اجتماعی عبارت است از شبکههای اعتماد، همکاری و همبستگی که امکان کنش جمعی مؤثر را فراهم میآورد. جوامعی که از سرمایه اجتماعی بالاتری برخوردارند، توان بیشتری در پیشبرد اصلاحات، حل تعارضات و اجرای سیاستهای عمومی دارند.
در ایران، به دلایل متعدد از جمله تاریخ پرتنش دولت-ملت، سرکوب نهادهای مستقل، و تکرار ناکامیهای سیاستگذاری، سطح سرمایه اجتماعی بهشدت فرسایش یافته است. کاهش مشارکت در انتخابات، بیاعتمادی به نهادهای رسمی، مهاجرت نخبگان، و رشد ناامیدی اجتماعی، نشانههای بارز این فرسایش هستند. بازسازی اعتماد عمومی، بدون شفافیت، پاسخگویی، و تغییر در الگوی حکمرانی، امکانپذیر نیست.
روششناسی تحقیق
این مقاله بر پایه رویکرد کیفی و تحلیلی-نظری تدوین شده است. هدف، شناسایی و تبیین ریشههای داخلی توسعهنیافتگی در جمهوری اسلامی ایران با تمرکز بر عوامل نهادی، فرهنگی و سیاسی است. بهدلیل ماهیت پیچیده و میانرشتهای موضوع، روش پژوهش ترکیبی از تحلیل نظری، تفسیر دادههای ثانویه، و ارزیابی انتقادی گفتمانهای موجود در ادبیات علمی داخلی و بینالمللی است.
- نوع تحقیق و رویکرد تحلیلی
این تحقیق در دسته مطالعات بنیادی-نظری قرار میگیرد؛ چرا که هدف آن تولید دانش تحلیلی درباره یک مسئله مزمن و ساختاری است، نه صرفاً ارائه راهحل اجرایی یا برنامه عملیاتی. همچنین از نوع توصیفی-تحلیلی بوده و تلاش دارد روابط میان متغیرهای کیفی مانند فرهنگ سیاسی، نهادهای حکمرانی، مشارکت سیاسی، و ساختار قدرت را بررسی و تبیین کند.
رویکرد غالب، تحلیل کیفی تطبیقی است؛ به این معنا که دادهها و مفاهیم، نه از طریق سنجش آماری، بلکه از مسیر مقایسه مفهومی، تحلیل تاریخی، و تفسیر نظری بررسی شدهاند. تأکید بر عمق، زمینه و بافت اجتماعی-سیاسی کشور، به جای تعمیمهای کمی، اولویت اصلی تحقیق بوده است.
- . منابع و دادهها
دادههای مورد استفاده در این پژوهش، عمدتاً ثانویه و مبتنی بر مطالعات اسنادی و تحلیل متون هستند. برای دستیابی به درک عمیق از ریشههای داخلی توسعهنیافتگی در ایران، از ترکیب سه نوع منبع استفاده شده است:
- منابع نظری کلاسیک و معاصر:
- برای بنیانگذاری مفهومی و چارچوب نظری، به آثار کلیدی نظریهپردازان حوزه توسعه و نهادگرایی مانند داگلاس نورث (Institutions, Institutional Change and Economic Performance)، فرانسیس فوکویاما (Political Order and Political Decay)، آمارتیا سن (Development as Freedom)، گابریل آلموند و سیدنی وربا (The Civic Culture)، و رابرت پاتنام (Making Democracy Work) مراجعه شده است. این آثار بهعنوان منابع مرجع در تبیین مفاهیم فرهنگ سیاسی، ضعف نهادی، سرمایه اجتماعی و عملکرد دولتها بهکار گرفته شدهاند.
- مطالعات علمی و دانشگاهی داخلی:
- از میان منابع فارسی، آثار پژوهشگران برجستهای چون دکتر محمود سریعالقلم (بهویژه عقلانیت و توسعهنیافتگی در ایران)، حسین راغفر، فرشاد مؤمنی، مسعود نیلی، مصطفی ملکیان و عمادالدین باقی بهعنوان پایه تحلیلهای داخلی استفاده شده است. همچنین مقالات منتشرشده در مجلات علمی-پژوهشی معتبر کشور در حوزه علوم سیاسی، اقتصاد سیاسی و مطالعات توسعه (از جمله فصلنامه سیاست، فصلنامه تحقیقات سیاسی، و مجله راهبرد) مورد بررسی قرار گرفتهاند.
- گزارشها و دادههای نهادی رسمی:
- برای ارزیابی تجربی عملکرد برنامههای توسعهای و شاخصهای مرتبط با حکمرانی، از گزارشها و دادههای منتشرشده توسط نهادهای رسمی مانند:
- مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (گزارشهای آسیبشناسی برنامههای توسعه، بررسی شکاف سیاستگذاری و اجرا، ارزیابی سرمایه اجتماعی)
- سازمان برنامه و بودجه کشور (متون کامل برنامههای پنجساله توسعه، گزارشهای اجرایی و نظارتی)
- مرکز آمار ایران (شاخصهای توسعه انسانی، مشارکت سیاسی، فقر، نابرابری و بیکاری)
- پژوهشکده اقتصاد دانشگاه تهران و پژوهشکده مطالعات فرهنگی و اجتماعی وزارت علوم
- برای ارزیابی تجربی عملکرد برنامههای توسعهای و شاخصهای مرتبط با حکمرانی، از گزارشها و دادههای منتشرشده توسط نهادهای رسمی مانند:
- منابع بینالمللی مکمل:
- برای تحلیل تطبیقی یا تکمیل دادههای داخلی از شاخصها و گزارشهای بینالمللی معتبر مانند:
- گزارشهای سالانه Worldwide Governance Indicators (بانک جهانی)
- شاخص Political Stability and Absence of Violence (World Bank)
- دادههای Transparency International (شاخص ادراک فساد)
- گزارشهای توسعه انسانی (UNDP)
- برای تحلیل تطبیقی یا تکمیل دادههای داخلی از شاخصها و گزارشهای بینالمللی معتبر مانند:
در تحلیل این منابع، علاوه بر استخراج اطلاعات آماری و شاخصهای کیفی، تلاش شده است گفتمانها و الگوهای بازنمایی قدرت، توسعه و ناکارآمدی نیز با رویکرد گفتمانکاوی مورد بررسی قرار گیرد. این ترکیب منابع، امکان نوعی خوانش چندلایه، بینالمللی و بومی از مسئله توسعهنیافتگی در ایران را فراهم کرده است.
- محدوده زمانی و تمرکز جغرافیایی
دامنه زمانی این تحقیق عمدتاً شامل دوران پس از استقرار جمهوری اسلامی ایران (از سال ۱۳۵۸ تا ۱۴۰۲) است؛ هرچند در مواردی برای تحلیل ریشههای تاریخی برخی پدیدهها، به تحولات پیش از انقلاب نیز ارجاع داده شده است. تمرکز جغرافیایی پژوهش نیز بر بستر ملی جمهوری اسلامی ایران است، اما از مقایسههای بینالمللی (بهویژه با کشورهای دارای تجربه توسعه موفق یا مشابه) نیز برای درک عمیقتر بهره گرفته شده است.
- محدودیتها
این پژوهش، بهدلیل ماهیت نظری و کیفی خود، فاقد دادههای میدانی و مصاحبههای عمیق است. همچنین بهدلیل محدودیت منابع در برخی حوزهها، ناگزیر از استنتاج تحلیلی از دادههای غیرکمی استفاده شده است. با این حال، تلاش شده با بهرهگیری از منابع متنوع و چندلایه، تصویری علمی، دقیق و منسجم از مسئله ارائه شود.
فرهنگ سیاسی و نقش آن در بازتولید توسعهنیافتگی در ایران
فرهنگ سیاسی، یکی از مهمترین متغیرهای تبیینکننده در مطالعات توسعه سیاسی است. این مفهوم در دهه ۱۹۶۰ توسط گابریل آلموند و سیدنی وربا وارد ادبیات علمی شد و در کتاب فرهنگ مدنی تعریف شد بهعنوان مجموعهای از نگرشها، باورها و ارزشهایی که افراد نسبت به نهادهای سیاسی، قدرت و مشارکت دارند (Almond & Verba, 1963). در یک جامعه با فرهنگ سیاسی مشارکتی، افراد نهتنها به سیاست حساساند، بلکه خود را در قبال آن مؤثر و مسئول میدانند. در مقابل، در فرهنگ سیاسی تبعی یا بیتفاوت، شهروندان نقش منفعل دارند و سیاست را حوزهای بیرونی و غیرقابل تغییر تلقی میکنند.
در ایران، فرهنگ سیاسی ترکیبی از عناصر تاریخی، مذهبی، فرهنگی و ساختاری است که در گذر زمان، نوع خاصی از رابطه میان مردم و قدرت را شکل داده است. بررسی این فرهنگ، از منظر توسعه، حائز اهمیت فراوان است؛ چرا که چگونگی مشارکت مردم، سطح اعتماد عمومی، و شیوه تعامل با نهادهای سیاسی، تأثیر مستقیمی بر قابلیت سیاستگذاری و اجرای برنامههای توسعه دارد. در ادامه، مؤلفههای اصلی فرهنگ سیاسی در ایران، تأثیر آن بر نهادهای توسعهای، و مسیرهای ممکن برای اصلاح آن بررسی میشوند.
- مؤلفههای فرهنگ سیاسی در ایران
فرهنگ سیاسی در ایران، ریشه در تاریخ بلند استبداد سیاسی، تمرکزگرایی قدرت، تجربههای ناکام اصلاحطلبی، و نوسانات شدید در اعتماد عمومی دارد. بر اساس مطالعات داخلی (مانند سریعالقلم، ۱۳۹۵؛ مؤمنی، ۱۴۰۰)، سه ویژگی محوری را میتوان برای آن برشمرد:
الف) بیاعتمادی تاریخی به ساخت قدرت:
یکی از پایدارترین ویژگیهای فرهنگ سیاسی ایران، سطح پایین اعتماد عمومی به نهادهای حاکمیتی است. این بیاعتمادی، که بخشی از آن ریشه در تجربههای تاریخی مانند استبداد، سرکوب جنبشهای اصلاحی و وعدههای تحققنیافته دارد، منجر به شکلگیری رابطهای گسسته میان دولت و ملت شده است. بر اساس نظرسنجیهایی مانند گزارشهای سالانه مرکز افکارسنجی ایسپا (ISPA)، گرایش عمومی به عدم تأثیرگذاری فردی در امور کلان، بهویژه در دهه ۱۳۹۰، روند افزایشی داشته است.
ب) نگاه ابزارمحور به سیاست:
در بخشهایی از جامعه، سیاست بهجای آنکه عرصهای برای کنش جمعی و مسئولانه تلقی شود، به ابزاری برای تأمین منافع کوتاهمدت یا رفع مشکلات فردی فروکاسته شده است. این امر، که برخی پژوهشگران آن را نوعی «عملگرایی منفعتمحور» مینامند (ملکیان، ۱۳۸۶)، باعث ضعف در شکلگیری نهادهای مدنی مستقل و کاهش سرمایه اجتماعی شده است.
ج) مشارکتگریزی ساختاری:
برخلاف تصورات رسمی، مطالعات تجربی نشان میدهند که در بیشتر برههها، مشارکت سیاسی در ایران بیشتر شکلی، محدود به بزنگاههای خاص و فاقد نهادسازی پایدار بوده است. حضور در انتخابات، اعتراضهای پراکنده یا حمایتهای مقطعی، به دلیل نبود کانالهای پایدار، به تغییر نهادی منجر نمیشود و در نتیجه، احساس بیتأثیری بازتولید میشود.
- رابطه فرهنگ سیاسی با نهادهای حکمرانی
فرهنگ سیاسی و نهادهای رسمی در رابطهای دوطرفه قرار دارند. در حالیکه فرهنگ سیاسی بر رفتار دولت تأثیر میگذارد، عملکرد نهادهای حکومتی نیز در بازتولید یا اصلاح آن مؤثر است. در ایران، بخش قابلتوجهی از فرآیندهای سیاستگذاری با مشارکت محدود و اطلاعرسانی ناکافی همراه است؛ امری که نهتنها شفافیت را کاهش میدهد، بلکه مشارکت عمومی را نیز تضعیف میکند. برای نمونه، بررسی فرآیند تدوین برنامههای توسعه پنجساله نشان میدهد که علیرغم پیشبینیهایی برای مشارکت کارشناسان و نخبگان، خروجی این برنامهها اغلب فاقد پیوست اجتماعی و فرهنگی بودهاند (مرکز پژوهشهای مجلس، ۱۴۰۱).
همچنین نحوه مواجهه برخی نهادها با نقد، مطالبات صنفی، یا اعتراضهای مدنی، موجب شکلگیری نوعی «رفتار سیاسی تدافعی» در جامعه شده است که در آن، شهروندان از بیان علنی خواستهها خودداری میکنند و اعتماد به نهادهای اصلاحی، مانند شوراها و رسانهها، کاهش یافته است. این وضعیت، فضای مشارکت را بهشدت تحدید میکند.
- تأثیر فرهنگ سیاسی بر توسعهنیافتگی
فرهنگ سیاسی نامطلوب، بهصورت مستقیم بر شاخصهای کلیدی توسعه اثرگذار است:
الف) تضعیف سرمایه اجتماعی:
اعتماد متقابل، همبستگی مدنی و مشارکت داوطلبانه، که ستونهای سرمایه اجتماعیاند، در سایه بیاعتمادی عمومی فرسوده شدهاند. در چنین شرایطی، اجرای برنامههای توسعهای با مقاومت پنهان، بیتفاوتی اجتماعی یا همکاری حداقلی مواجه میشود.
ب) فقدان نهادهای میانجی مؤثر:
ضعف در شکلگیری نهادهای نمایندگی واقعی – مانند احزاب ریشهدار، سازمانهای صنفی مستقل، یا رسانههای آزاد – موجب شده است که کانالهای انتقال تقاضای عمومی به نظام تصمیمگیری یا بستهاند یا کارکردی ضعیف داشته باشند. این امر، ارتباط دولت با جامعه را غیرمستقیم و پرهزینه کرده است.
ج) چرخه ناکارآمدی و انفعال:
زمانیکه نهادها ناکارآمد هستند و مشارکت بیاثر میماند، جامعه بهسمت انفعال، مهاجرت، یا اعتراضهای غیربنیادین سوق پیدا میکند. این چرخه معیوب، نهتنها توسعه را به تأخیر میاندازد، بلکه به مرور، مشروعیت برنامههای اصلاحی را نیز از بین میبرد.
- مسیرهای اصلاح فرهنگ سیاسی
فرهنگ سیاسی، برخلاف تصور رایج، امری ایستا یا غیرقابل تغییر نیست. همانگونه که نورث (1990) و فوکویاما (2011) نیز اشاره کردهاند، تغییرات نهادی، هرچند تدریجی، میتوانند فرهنگ سیاسی را دگرگون سازند. در ایران نیز اصلاح فرهنگ سیاسی ممکن است؛ اما تنها در صورتی که سیاستگذاران به سه شرط پایبند باشند:
- شفافیت در تصمیمگیری و اطلاعرسانی دقیق درباره اهداف و پیامدهای سیاستها؛
- بازکردن فضای مشارکت واقعی، بهویژه برای نخبگان دانشگاهی، اصناف و جامعه مدنی؛
- گسترش آموزش عمومی با تأکید بر حقوق شهروندی، تفکر انتقادی، و مسئولیتپذیری اجتماعی.
بدون بازسازی فرهنگ سیاسی، هیچ سیاست توسعهمحوری قادر به جذب سرمایه اجتماعی نخواهد بود؛ و توسعه، به پروژهای نمادین و ناپایدار تبدیل خواهد شد.
شکاف دولت و جامعه و پیامدهای آن برای توسعه در ایران
یکی از مؤلفههای کلیدی در تبیین توسعهنیافتگی در جمهوری اسلامی ایران، شکاف مزمن و ساختاری میان دولت و جامعه است. این شکاف نه صرفاً یک فاصله روانی یا عاطفی، بلکه نوعی گسست نهادی و ساختاری است که پیامدهای عمیقی برای فرآیند توسعه، سرمایه اجتماعی و قابلیت حکمرانی بههمراه دارد. در ادبیات توسعه، مفهومی تحت عنوان «دولت جداافتاده از جامعه» (Disconnected State) شناخته میشود که در آن، نهادهای حکومتی فاقد پیوند مستحکم با بدنه اجتماعی هستند و بهجای نمایندگی مطالبات عمومی، بیشتر به بازتولید خود مشغولاند (Leftwich, 2000).
در این بخش، تلاش میشود با نگاهی تحلیلی، ساختار و منشأ این شکاف در ایران بررسی و رابطه آن با ناتوانی در تحقق توسعه پایدار تحلیل شود.
- تعریف و خاستگاه نظری شکاف دولت–جامعه
در نظریههای نهادگرایانه، دولت زمانی توسعهگرا تلقی میشود که رابطهاش با جامعه بر پایه اعتماد متقابل، پاسخگویی، و سازوکارهای نهادی شفاف شکل گرفته باشد (Evans, 1995). در مقابل، اگر دولت فاقد ارتباط مؤثر با اقشار اجتماعی باشد، نهتنها توانایی نمایندگی منافع عمومی را از دست میدهد، بلکه سیاستگذاریهای آن نیز اغلب با واکنشهای منفی، مقاومت پنهان یا مشارکت حداقلی مواجه میشود.
شکاف دولت–جامعه معمولاً در سه سطح بروز مییابد:
- شکاف در نمایندگی مطالبات (عدم انتقال مؤثر خواستههای مردم به ساخت قدرت)
- شکاف در اعتماد نهادی (بیاعتمادی به نیت و کارایی دولت)
- شکاف در همسرنوشتی اجتماعی (احساس جدا بودن دولت از زندگی روزمره مردم)
- زمینههای شکلگیری شکاف در ایران
شکاف دولت و جامعه در ایران، صرفاً پدیدهای پس از انقلاب نیست، بلکه ریشههای آن به ساختارهای دیرپای قدرت در تاریخ ایران بازمیگردد؛ ساختارهایی که در آنها، حکومتها بیش از آنکه بر جامعه تکیه داشته باشند، به منابعی مانند درآمدهای نفتی یا حمایتهای ایدئولوژیک وابسته بودهاند. این ویژگی، که اقتصاددانانی چون حسین عباسی و فرشاد مؤمنی آن را “ریسکگریزی اجتماعی حکومتهای رانتی” نامیدهاند، منجر به تضعیف نیاز به جلب رضایت اجتماعی شده است.
در سالهای پس از انقلاب، بهرغم تلاشهایی برای جلب مشارکت مردمی—از طریق شوراها، بسیج مردمی، سازمانهای خیریه و انتخابات—ساختار اجرایی کشور بهتدریج به سمت تمرکزگرایی، کنترل بالا و محدودسازی نقش نهادهای میانجی حرکت کرده است. پژوهشهای انجامشده توسط مرکز بررسیهای استراتژیک ریاست جمهوری (۱۳۹۹)، نشان میدهد که یکی از دلایل ناکارآمدی بسیاری از سیاستها، بیتوجهی به پیوست اجتماعی و فرهنگی آنهاست؛ یعنی دولت بدون درک کافی از زمینههای اجتماعی، اقدام به تدوین و اجرای سیاستهایی کرده که با مقاومت جامعه یا بیاعتنایی مواجه شدهاند.
- پیامدهای شکاف دولت–جامعه بر توسعه
شکاف دولت و جامعه در ایران پیامدهای قابل توجهی برای مسیر توسعه ایجاد کرده است:
الف) تضعیف مشارکت عمومی در سیاستگذاری:
وقتی سازوکار انتقال مطالبه از جامعه به دولت مختل باشد، برنامهریزی توسعه بدون مشارکت واقعی شکل میگیرد. به همین دلیل، بسیاری از برنامههای توسعهای، از جمله سند چشمانداز ۲۰ ساله یا برنامههای پنجساله، در مرحله تدوین از حمایت بدنه اجتماعی برخوردار نیستند و در مرحله اجرا با انفعال یا عدم همراهی مواجه میشوند.
ب) گسترش فضای بیاعتمادی و ناهمدلی عمومی:
زمانیکه مردم احساس کنند دولت منافع آنها را نمایندگی نمیکند یا ابزار مؤثری برای پاسخخواهی وجود ندارد، بیاعتمادی نهادینه میشود. این وضعیت به کاهش تمایل به مشارکت در امور عمومی، مشروعیتزدایی از نهادهای رسمی، و در نهایت تضعیف سرمایه اجتماعی منجر میشود.
ج) ظهور رفتارهای اعتراضی غیرسازمانیافته:
در نبود نهادهای نمایندگی مؤثر، اعتراض و انتقاد مسیرهای نهادی پیدا نمیکند و در قالبهای احساسی، مقطعی یا گاه پرهزینه بروز مییابد. این وضعیت نهتنها امنیت سیاستگذاری را تهدید میکند، بلکه فضای گفتوگوی اجتماعی را نیز تضعیف مینماید.
- اصلاح شکاف دولت–جامعه: مسیرهای ممکن
بر اساس تجربه کشورهای موفق در توسعه، ترمیم شکاف دولت–ملت بدون اصلاحات نهادی، غیرممکن است. در ایران نیز، گامهای عملی برای کاهش این شکاف میتواند شامل موارد زیر باشد:
- تقویت نهادهای واسط و نمایندگی: احزاب، شوراها، سازمانهای مردمنهاد و انجمنهای صنفی باید نقش واقعی و مؤثر در طراحی، نظارت و ارزیابی سیاستها ایفا کنند.
- توسعه حکمرانی مشارکتی: سیاستگذاری در ایران نیازمند عبور از الگوی تمرکزگرا و حرکت به سمت الگویی است که در آن گروههای اجتماعی متنوع در فرآیند تصمیمسازی حضور داشته باشند.
- بازسازی سازوکارهای پاسخگویی: شفافسازی عملکرد نهادهای عمومی، دسترسی آزاد به اطلاعات و سازوکارهای ارزیابی عملکرد، از جمله ملزومات بازسازی اعتماد اجتماعی هستند.
- تقویت رسانههای مستقل و حرفهای: رسانههای حرفهای میتوانند نقش پل ارتباطی دولت و جامعه را ایفا کرده و از دو قطبی شدن گفتمانها و رواج شایعه و گمانهزنی جلوگیری کنند.
در مجموع، شکاف دولت و جامعه در ایران، نهتنها یک مسئله سیاسی بلکه یک مانع ساختاری در برابر توسعه است. تا زمانیکه این فاصله نهادی کاهش نیابد، حتی بهترین برنامههای توسعه نیز با چالش جدی در مرحله اجرا روبهرو خواهند بود. تجربههای کشورهای دیگر نیز نشان میدهد که اعتماد و مشارکت عمومی، نه با تبلیغات، بلکه با نهادسازی پایدار و گفتوگوی ساختاری میان دولت و مردم بازسازی میشود.
ناکامی برنامههای توسعه در ایران: از تدوین تا شکست در اجرا
برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، از مهمترین ابزارهای سیاستگذاری کلان برای حرکت یک کشور بهسوی توسعه پایدار هستند. جمهوری اسلامی ایران طی چهار دهه اخیر، پنج برنامه توسعه پنجساله را طراحی و اجرا کرده است که در اسناد بالادستی، هدف آنها دستیابی به «پیشرفت همهجانبه»، «عدالت اجتماعی» و «ارتقاء جایگاه ایران در سطح منطقهای و جهانی» عنوان شده است. با این حال، ارزیابیهای صورتگرفته از سوی نهادهای پژوهشی، دانشگاهی و حتی گزارشهای رسمی دولتها نشان میدهد که بسیاری از این اهداف در عمل محقق نشدهاند، یا تنها در سطوح نمادین و محدود باقی ماندهاند.
در این بخش، به بررسی تحلیلی دلایل ناکامی برنامههای توسعه در ایران پرداخته میشود و رابطه این ناکامیها با ساختار نهادی، شکاف دولت و جامعه، و فقدان وفاق نخبگان بررسی خواهد شد.
- مروری بر پنج برنامه توسعهای
از سال ۱۳۶۸ تاکنون، ایران پنج برنامه توسعهای را تجربه کرده است:
- برنامه اول توسعه (۱۳۶۸–۱۳۷۲): تمرکز بر بازسازی پس از جنگ، تأمین نیازهای فوری، و احیای زیرساختها.
- برنامه دوم (۱۳۷۴–۱۳۷۸): تمرکز بر تثبیت اقتصادی، بهبود ساختارهای مالی، و تقویت بخش خصوصی.
- برنامه سوم (۱۳۷۹–۱۳۸۳): پیشرفت قابلتوجه در نهادسازی، تقویت شوراها و تمرکز بر اصلاحات ساختاری.
- برنامه چهارم (۱۳۸۴–۱۳۸۸): تاکید بر رشد دانشبنیان، عدالت اجتماعی، و کاهش وابستگی به نفت.
- برنامه پنجم (۱۳۹۰–۱۳۹۴): همراستا با سند چشمانداز ۲۰ ساله، با تمرکز بر پیشرفت اسلامی-ایرانی، عدالتمحوری و ارتقاء کارآمدی دولت.
اگرچه هر یک از این برنامهها دارای اهداف بلندپروازانه و چارچوبهای منطقی بودند، اما اکثر آنها در مرحله اجرا، با انباشت مشکلات ساختاری، ناهماهنگی نهادی و بیثباتی در سیاستگذاریها مواجه شدند.
- دلایل ناکامی برنامههای توسعه
بر اساس گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس، دیوان محاسبات کشور، و نقدهای کارشناسان دانشگاهی، چند عامل کلیدی در ناکامی این برنامهها تکرار شدهاند:
الف) ضعف پیوست فرهنگی و اجتماعی:
برنامههای توسعه غالباً با نگاهی فنی و اقتصادی تدوین شدهاند، بیآنکه به زمینههای فرهنگی، ظرفیت جذب اجتماعی یا موانع رفتاری جامعه توجه کافی شود. برای مثال، در بسیاری از طرحها مانند خصوصیسازی، به اعتماد عمومی، درک اجتماعی از عدالت، یا مقاومت نهادهای رسمی توجه نشده است (مرکز پژوهشهای مجلس، ۱۳۹۸).
ب) ناپیوستگی و بیثباتی در سیاستگذاری:
با تغییر دولتها و بهویژه چرخشهای سیاسی میان جناحها، سیاستهای کلان دچار گسست میشود. در نتیجه، بسیاری از برنامهها نیمهکاره رها شده یا با سیاستهای متضاد جایگزین میشوند. برای نمونه، طرحهایی که در برنامه سوم آغاز شد، در برنامه چهارم با سیاستهای متفاوت مواجه شد و در برنامه پنجم بسیاری از آنها اساساً حذف شدند (طبیبیان، ۱۳۹۲).
ج) ضعف نظارت و ارزیابی اجرای برنامهها:
در ساختار اجرایی کشور، مکانیزمهای مستقلی برای نظارت بر تحقق اهداف برنامه وجود ندارد یا بسیار ضعیف عمل میکند. اغلب نهادهای ارزیابی خود درگیر در فرآیند اجرا هستند و بنابراین فاقد بیطرفی لازم برای ارزیابی مستقلاند. این مسئله باعث میشود که فاصله میان آنچه بر روی کاغذ نوشته میشود و آنچه در عمل اجرا میشود، بهصورت سیستماتیک باقی بماند.
د) تمرکز بر رشد عددی، نه کیفیت توسعه:
بسیاری از شاخصهای مورد استفاده در برنامهها، بر رشد کمی تولید، درآمد یا اشتغال تمرکز دارند، در حالیکه کیفیت حکمرانی، رضایت عمومی، عدالت توزیعی و انسجام اجتماعی، کمتر مورد توجه قرار گرفتهاند. بههمین دلیل، حتی در سالهایی که برخی رشدهای اقتصادی ثبت شده، این رشد با افزایش نابرابری، فقر نسبی یا مهاجرت نخبگان همراه بوده است (راغفر، ۱۳۹۶).
ه) تعارض منافع نهادی:
نهادهای مختلفی در تدوین و اجرای برنامهها نقش دارند اما اغلب دارای منافع و اولویتهای متفاوتی هستند. نبود هماهنگی نهادی میان دستگاههای اجرایی، سازمان برنامه و بودجه، مجلس، و شوراهای عالی، باعث ایجاد اختلال در پیادهسازی سیاستها شده است.
- پیامدهای توسعهنیافتگی نهادی در چارچوب برنامهریزی
ناکامی برنامههای توسعه، تنها به عدم تحقق اهداف اقتصادی محدود نمیشود. این شکستها تأثیر مستقیمی بر تضعیف اعتماد عمومی، بیاعتباری نظام سیاستگذاری، و فرسایش سرمایه اجتماعی داشتهاند. مردم، وقتی بارها شاهد اجرا نشدن وعدهها یا تناقض در اهداف و عملکرد نهادهای مسئول میشوند، تمایل خود را برای مشارکت در فرآیند توسعه از دست میدهند.
در عین حال، این شکستها تأثیری مهم بر نخبگان نیز گذاشتهاند. بسیاری از کارشناسان و متخصصان، از فرآیند تصمیمسازی کنار گذاشته شده یا انگیزهای برای ورود به ساختار برنامهریزی ندارند؛ زیرا احساس میکنند تصمیمات نه بر پایه کارشناسی، بلکه بر اساس ملاحظات سیاسی و اولویتهای مقطعی اتخاذ میشود.
- مسیرهای اصلاح در سیاستگذاری توسعهای
برای عبور از چرخه ناکامی در برنامهریزی توسعه، اصلاحاتی اساسی در فرآیند تدوین، اجرا و نظارت لازم است. از جمله:
- تضمین تداوم و ثبات سیاستها با توافق میان نخبگان سیاسی و فکری؛
- ایجاد سازوکارهای ارزیابی مستقل و شفاف، با مشارکت نهادهای دانشگاهی و مدنی؛
- توجه به پیوست فرهنگی و اجتماعی در طراحی هر سیاست توسعهای؛
- پرهیز از تمرکز صرف بر رشد عددی و حرکت بهسوی شاخصهای کیفی توسعه؛
- تقویت نقش نهادهای واسط و کاهش تعارض منافع در ساختار اجرایی.
نتیجه آنکه، برنامههای توسعه در ایران نه بهدلیل ضعف تئوریک یا ناتوانی کارشناسان، بلکه بهدلیل فاصله میان سیاست و اجرا، بیثباتی نهادی و غیبت وفاق نخبگانی شکست خوردهاند. بازاندیشی در این فرآیند، شرط ضروری برای هرگونه تحول توسعهمحور در آینده است.
منازعات جناحی، فقدان وفاق نخبگان و اختلال در سیاستگذاری توسعهای در ایران
توسعه پایدار، بهویژه در جوامعی با ساختارهای پیچیده و چالشمحور، نیازمند حدی از اجماع میان نخبگان سیاسی، علمی و اداری درباره اولویتها، منافع ملی و مسیرهای بلندمدت است. در ادبیات توسعه، این اجماع نخبگانی از ارکان «ظرفیت حکمرانی توسعهگرا» محسوب میشود (Grindle, 2004). در مقابل، در جوامعی که نخبگان سیاسی دچار قطبیسازی مزمن، حذف متقابل و تقابل دائمی هستند، نهتنها ثبات تصمیمگیری آسیب میبیند، بلکه فرصت نهادسازی، برنامهریزی میانمدت و جلب اعتماد عمومی نیز از میان میرود.
در جمهوری اسلامی ایران، از دهه ۱۳۷۰ به بعد، منظومه سیاستورزی با دو قطب اصلی یعنی اصلاحطلبان و اصولگرایان تعریف شده که هرچند ریشه در انقلاب اسلامی دارند، اما در عمل، دارای روایتها و اولویتهای متفاوتی از حکمرانی، توسعه و رابطه دولت–ملت هستند. این وضعیت، در کنار ضعف سازوکارهای تعامل و تفاهم نهادی، منجر به بیثباتی در سیاستگذاری و تضعیف ظرفیت توسعهمحور نخبگان شده است.
- قطبیسازی سیاسی و تأثیر آن بر حکمرانی
قطبیسازی، زمانی مخرب میشود که بهجای رقابت در چارچوب قواعد پایدار، به حذف طرف مقابل، بیاعتبارسازی دائمی، و چرخشهای شدید در سیاستگذاری منجر شود. در ایران، با هر تغییر دولت یا مجلس، نهتنها مدیران ردهبالا، بلکه بخشهای زیادی از سیاستها، دستورکارها و حتی ساختارهای سازمانی دچار تغییر میشوند. این روند، که در ادبیات مدیریت توسعه با عنوان «بیثباتی نهادی» شناخته میشود، باعث میشود هیچ سیاست یا برنامهای فرصت بلوغ پیدا نکند.
برای مثال، برنامه سوم توسعه که با رویکردی اصلاحطلبانه و تأکید بر نهادسازی نوشته شده بود، در برنامه چهارم با اولویتهای متفاوتی دنبال شد و در برنامه پنجم اساساً بسیاری از آن سازوکارها کنار گذاشته شد. چنین تغییرات پیدرپی، نهفقط به اجرای ضعیف برنامهها انجامیده، بلکه سبب فرسودگی دستگاه کارشناسی و بیاعتمادی بدنه اجتماعی شده است (طبیبیان، ۱۳۹۴؛ مرکز بررسیهای استراتژیک، ۱۴۰۰).
- نبود نهاد گفتوگوی نخبگان و مدیریت تعارض
یکی از خلأهای اصلی در ساختار حکمرانی ایران، فقدان یک سازوکار نهادینه و فراگیر برای گفتوگوی نخبگان سیاسی، دانشگاهی و اجتماعی درباره اولویتهای کلان کشور است. در کشورهای توسعهیافته یا در حال توسعه موفق مانند اندونزی، مالزی یا کره جنوبی، نهادهایی مانند شوراهای توسعه ملی، کنفرانسهای راهبردی و مجامع سیاستگذاری میانرشتهای، زمینهای برای همفکری میان جریانهای مختلف سیاسی فراهم میکنند.
در ایران، این ظرفیت گفتوگویی یا اساساً وجود ندارد، یا در قالبهای محدود و نمایشی باقی مانده است. نهادهایی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام، در عمل بیشتر کارکرد تنظیمگرانه بین نهادهای حکومتی دارند تا سازوکار گفتوگوی نخبگانی. در نتیجه، نخبگان کشور—اعم از سیاستمداران، دانشگاهیان و مدیران میانی—فاقد بستر نهادی برای ایجاد اجماع در موضوعاتی مانند برنامههای توسعه، سیاستهای کلان اقتصادی، یا اصلاحات نهادی هستند.
- رقابتهای جناحی و تضعیف رویکرد کارشناسی
در فضای رقابتی شدید سیاسی، سیاستگذاری بهجای آنکه حاصل تعامل تخصصی میان نهادهای پژوهشی، کارشناسان و تصمیمگیران باشد، بیشتر تابع تعادل قدرت میان جناحها و ملاحظات مقطعی میشود. در این شرایط، علم و تجربه به حاشیه میرود و رویکردهای «پوپولیستی» یا «ایدئولوژیک» جایگزین تصمیمگیری مبتنی بر داده میشوند.
این وضعیت در حوزههایی مانند اصلاح ساختار یارانهها، بودجهریزی، نظام بانکی و خصوصیسازی بهوضوح دیده شده است. کارشناسانی مانند حسین راغفر و فرشاد مؤمنی بارها هشدار دادهاند که فقدان نگاه بینرشتهای و تخصصمحور در سیاستگذاری توسعهای، نهفقط موجب هدررفت منابع شده، بلکه بر مشروعیت علمی نهادهای تصمیمگیر نیز آسیب وارد کرده است (راغفر، ۱۳۹۸؛ مؤمنی، ۱۳۹۹).
- پیامدهای نبود وفاق نخبگانی بر توسعه
نبود وفاق در سطح نخبگان، سه پیامد مستقیم برای فرآیند توسعه در ایران ایجاد کرده است:
الف) تضعیف ثبات در سیاستگذاری:
فقدان یک دستورکار مشترک توسعهای باعث شده است که هر دولت با تعریف مجدد اولویتها، منابع کشور را صرف نوسازی مکرر، نه توسعه بلندمدت کند.
ب) خنثیسازی سرمایه اجتماعی نخبگان:
نخبگان دانشگاهی، پژوهشگران، مدیران باسابقه و فعالان مدنی، به دلیل احساس بیاثری یا بیثباتی سیاستها، از فرآیند تصمیمسازی فاصله گرفتهاند. این موضوع، به کاهش کیفیت سیاستگذاری منجر شده است.
ج) آسیب به اعتماد عمومی:
مردم، در فضای پرتنش و دوقطبیشده سیاسی، شاهد وعدههایی هستند که با تغییر جناحها معلق یا بیاثر میشوند. این وضعیت، یکی از دلایل مهم کاهش مشارکت عمومی و افزایش بیاعتمادی نهادی است.
- مسیرهای بازسازی وفاق نخبگانی
اصلاح وضعیت موجود، نیازمند شکلگیری یک «اجماع حداقلی توسعهمحور» در میان نخبگان سیاسی و فکری کشور است. این اجماع، میتواند بر پایه اصولی مانند ثبات برنامهریزی، استقلال نهادهای کارشناسی، شفافیت اطلاعات، و تعامل تخصصی میان دولت و دانشگاه شکل گیرد.
پیشنهادهایی در این زمینه عبارتاند از:
- ایجاد نهاد ملی سیاستگذاری مشارکتی با حضور نمایندگان دولت، مجلس، دانشگاهها و جامعه مدنی؛
- تفکیک حوزههای سیاستگذاری از نزاعهای جناحی و تقویت نهادهای فنی مستقل؛
- گسترش نقش اندیشکدهها، مراکز پژوهشی و دانشگاهها در تولید دستورکارهای توسعهای و مشارکت در فرآیندهای تصمیمگیری؛
- اصلاح فرهنگ سیاسی در میان نخبگان با تأکید بر مدارا، رقابت مسئولانه و وفاداری به منافع ملی فراتر از منافع جناحی.
در مجموع، منازعات سیاسی مزمن و فقدان وفاق نخبگانی، نهتنها عامل تضعیف انسجام حکمرانی، بلکه یکی از موانع اصلی شکلگیری سیاست توسعهمحور در ایران بوده است. بازسازی ظرفیت توسعهای نظام سیاسی، بدون ایجاد بستر گفتوگوی نخبگانی، تثبیت قواعد بازی و تقویت نهادهای واسط امکانپذیر نیست.
نتیجهگیری و پیشنهادها
پس از گذشت بیش از چهار دهه از استقرار جمهوری اسلامی ایران، توسعهنیافتگی پایدار همچنان بهعنوان یکی از چالشهای اصلی در سیاست و اقتصاد ایران مطرح است. برخلاف تصور رایج که تحریمها یا فشارهای خارجی را عامل اصلی این وضعیت میدانند، شواهد نظری و تجربی این مقاله نشان میدهد که عوامل درونی، ساختاری و رفتاری نقش مهمتری در انسداد توسعهای ایفا کردهاند. در این پژوهش، چهار محور اصلی بهعنوان مؤلفههای کلیدی در بازتولید توسعهنیافتگی داخلی بررسی شد:
- فرهنگ سیاسی غیرمشارکتی و بیاعتماد: مشارکت سیاسی محدود، نگاه ابزاری به سیاست، بیاعتمادی به نهادها و تضعیف سرمایه اجتماعی، همگی از نتایج فرهنگیاند که نهتنها امکان بسیج اجتماعی برای توسعه را از بین برده، بلکه امکان تداوم سیاستگذاری عقلانی را نیز کاهش داده است.
- شکاف دولت و جامعه: گسست عمیق میان نهادهای حاکمیتی و بدنه اجتماعی، که در سطوح مختلف از سیاستگذاری گرفته تا تعامل روزمره بروز دارد، موجب کاهش اثربخشی سیاستها، بیاعتمادی عمومی و ضعف در اجرای برنامههای توسعهای شده است.
- ناکامی برنامههای توسعه: با وجود طراحی پنج برنامه توسعهای پس از انقلاب، اجرای آنها بهدلیل بیثباتی نهادی، ناهماهنگی میان دستگاهها، ضعف پیوست فرهنگی، و نداشتن ارزیابیهای مستقل، به نتایج مورد انتظار نرسیده است.
- منازعه فرساینده جناحی و فقدان وفاق نخبگان: تقابل مزمن اصلاحطلبی و اصولگرایی، در نبود یک راهبرد بومی و علمی برای توسعه، سیاستورزی را به جنگ قدرت بدل کرده است. نتیجه آن، ناپایداری سیاستها، کنار زدن نگاه کارشناسی و سرخوردگی عمومی بوده است.
جمعبندی این چهار محور نشان میدهد که ایران با نوعی انسداد در حکمرانی توسعهمحور مواجه است. برای عبور از این وضعیت، دیگر نه نسخههای محدود جناحی، نه واردات بیواسطه الگوهای خارجی، و نه شعارهای بیپشتوانه کفایت میکنند. آنچه نیاز است، بازاندیشی عمیق در ساخت قدرت، رابطه دولت با جامعه، و نقش نخبگان در فرآیند تصمیمسازی است.
پیشنهادهای سیاستی و راهبردی
بر اساس تحلیلهای ارائهشده در مقاله، مسیر خروج از وضعیت موجود میتواند مبتنی بر محورهای زیر باشد:
۱. بازسازی اعتماد عمومی و مشارکت سیاسی
- گسترش آموزش عمومی با تأکید بر حقوق شهروندی و مسئولیت اجتماعی
- شفافسازی عملکرد نهادهای اجرایی و پاسخگو کردن آنها
- ایجاد سازوکارهای واقعی مشارکت در تصمیمسازی، بهویژه در سطح محلی
۲. ترمیم شکاف دولت و جامعه
- تقویت نهادهای میانجی مانند شوراها، احزاب، انجمنهای صنفی و سمنها
- اصلاح سازوکار ارتباط دولت با جامعه از بالا به پایین، و جایگزینی آن با گفتوگوی دوطرفه
- بهرهگیری از ظرفیتهای نخبگان دانشگاهی در سیاستگذاری عمومی
۳. اصلاح ساختار برنامهریزی توسعهای
- تدوین برنامههای توسعه با پیوست فرهنگی، اجتماعی و اقلیمی واقعی
- ایجاد نهاد مستقل برای ارزیابی اجرای برنامهها، با حضور نمایندگان دانشگاه و جامعه مدنی
- تقویت انسجام نهادی میان مجلس، دولت، دستگاههای اجرایی و نهادهای سیاستگذار
۴. عبور از دوقطبی اصلاحطلبی – اصولگرایی و خلق دستورکار توسعهای ملی
- طراحی و نهادینهسازی سازوکار گفتوگوی نخبگان در قالب مجامع سیاستگذاری بینرشتهای
- توسعه نهادهایی مستقل از نزاعهای جناحی، با تمرکز بر تخصصگرایی، عقلانیت و منافع ملی
- شناسایی، حمایت و تقویت چهرهها و گروههایی که بهدور از نگاه حزبی، دغدغه توسعه ایران را دارند
فهرست منابع
منابع فارسی:
- سریعالقلم، محمود. عقلانیت و توسعهنیافتگی ایران. تهران: نشر فرزان روز، ۱۳۹۵.
- سریعالقلم، محمود. مبانی توسعهنیافتگی ایران. تهران: پژوهشکده مطالعات راهبردی، ۱۳۸۶.
- ملکیان، مصطفی. «اخلاق و عقلانیت در ساختار فرهنگ عمومی»، فصلنامه راهبرد فرهنگی اجتماعی، شماره ۲۵، ۱۳۸۶.
- مؤمنی، فرشاد. اقتصاد سیاسی توسعه در ایران. تهران: نشر نی، ۱۴۰۰.
- راغفر، حسین. «تحلیل نابرابری و فقر در برنامههای توسعه»، ارائهشده در همایش عدالت اجتماعی، دانشگاه علامه طباطبایی، ۱۳۹۸.
- طبیبیان، حسین. «بررسی نارساییهای برنامهریزی اقتصادی در ایران»، مجله برنامهریزی و بودجه، شماره ۹۲، ۱۳۹۲.
- مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی. گزارش تحلیلی ارزیابی عملکرد برنامههای توسعه. تهران، ۱۳۹۸.
- مرکز بررسیهای استراتژیک ریاست جمهوری. نقد و بررسی ساختار حکمرانی در ایران. تهران، ۱۴۰۰.
منابع انگلیسی:
- Almond, Gabriel & Verba, Sidney. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton University Press, 1963.
- Evans, Peter. Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton University Press, 1995.
- Fukuyama, Francis. Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. Farrar, Straus and Giroux, 2014.
- Grindle, Merilee. Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries. Governance, Vol. 17, No. 4, 2004.
- North, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, 1990.
- Sen, Amartya. Development as Freedom. Oxford University Press, 1999.
- Leftwich, Adrian. States of Development: On the Primacy of Politics in Development. Polity Press, 2000.
- Putnam, Robert. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, 1993.
